“首违不罚”！这部法律首次全面修改，7月15日起正式施行

来源：浙江天平、人民法院新闻传媒总社

行政处罚是国家法律责任制度的重要组成部分，是行政机关依法行政的重要手段。颁布实施了25年、经历过两次个别条文的修改后，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）经首次全面修改，于2021年7月15日起施行。

此前，行政处罚法未直接对行政处罚行为作出界定，有关行政处罚行为的构成要素散见在不同条文中。无论是实务界还是理论界，对于什么是行政处罚行为有基本共识，但也有一些不同认识。随着行政执法新的领域和新的违法情形不断变化，这显然无法满足执法实践需要。

新修改的行政处罚法第二条规定，“行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”

全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华介绍，对行政处罚行为定义进行补充完善，有利于解决长期以来行政处罚界限不清问题，有利于将行政处罚权全面纳入法治轨道运行，有利于严格规范公正文明执法目标实现，也有利于行政处罚法贯彻实施。应当说，增加行政处罚行为定义意义较大。

行政执法与刑事司法程序的衔接，通常发生在违法行为既需要进行行政处罚、也需要进行刑事处罚的情况下，行政执法机关将案件移送司法机关，优先进行刑事处罚。

但对经过司法机关刑事审判后依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚的，是否还要交回行政机关给予行政处罚却缺少相关规定，给行政处罚与刑事司法衔接的实施带来困难。

党的十八届三中全会决定中提出，完善行政执法与刑事司法衔接机制。党的十八届四中全会决定中提出，健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

如何从制度上保证行政处罚和刑事处罚无缝对接？全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙向本报记者介绍，新修改的行政处罚法第二十七条在原第二十二条关于“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”规定的基础上，增加规定确立案件双向移送制度。

针对实践中有案难移、证据材料移交接收不衔接等突出问题，第二十七条专门规定行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。

在抗击新冠肺炎疫情期间，一些哄抬物价、紧俏物资制假售假的情况出现，严重损害了人民群众的生命健康安全和财产权。

针对此类突发事件，行政处罚法增加规定：“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。”

“这一特别规定的适用有三个条件。”全国人大常委会法工委行政法室处长张晓莹表示，一是要在发生突发事件的情况下，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。二是针对违反突发事件应对措施的情形，包括违反控制、封锁、划定警戒区、交通管制等控制措施的行为，也包括囤积居奇、哄抬物价、制假售假、哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱市场秩序、社会秩序的行为。三是符合特定目的，即为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害。

法律规定的“依法快速、从重处罚”则主要有三层内涵：一是必须依法。只有在国家有关规定中有明确依据的，才能实施快速、从重处罚的程序。二是快速处罚。在保障当事人合法权益的前提下，可以简化立案、调查取证、内部审批等流程，在较短时间内作出行政处罚决定。三是从重处罚。即在法定的处罚幅度内选择较重的处罚幅度。这样有利于在特殊时期及时有效惩戒违法行为，起到稳定社会秩序、妥善应对突发事件的作用。

2021年4月，广东佛山高速路“天量”罚单事件被网友曝光，滥设乱设“电子眼”被众多网友戏称为“马路印钞机”。

近年来，媒体报道了一些滥设乱设“电子眼”抓拍交通违法行为，引发了舆论热议。通过“电子眼”进行非现场执法，有时存在设置地点不合理、不公开，监控设备不合格、不达标，记录违法信息不规范、不告知的现象。这些事件背后，如何加强行政执法规范，保护当事人合法权益也成为大众共同关注的重点。

张晓莹介绍，为保护当事人合法权益，着力解决电子技术监控设备执法不规范问题，新修改的行政处罚法第四十一条对电子技术监控设备的质量要求、设置、使用和程序等作出了全面规定。确保采用非现场执法方式于法有据；确保电子技术监控设备质量过关、性能完备；确保电子技术监控设备的设置科学合理、公开透明；保电子技术监控设备记录内容准确无误、客观全面；确保电子技术监控设备记录信息有效告知当事人。

在新修改的行政处罚法实施后，围绕这一新规定，有关部门还将对于超出权限作出的非现场执法规定进行清理，完善电子技术监控设备设置的合法性，对不符合标准的电子技术监控设备，及时淘汰、更换，优化技术手段措施，提升电子技术监控设备记录信息的告知效率、效果。

新修改的行政处罚法第三十三条规定，“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。

行政处罚具有惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能。行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要在惩戒违法行为的同时达到预防违法的实际效果。

但“首违”如何界定？司法部行政执法协调监督局副局长徐志群解释，初次违法主要是指当事人在一定的时间范围内，在同一个领域，同一个空间内，第一次有某一种违法行为。

“但在具体实施环节，是否危害后果轻微和及时改正、‘可以不予处罚’，这些都赋予行政机关较大的行政处罚裁量权。”徐志群表示，对此，如何避免裁量权“自由”运用、严格规范行政裁量权，需要各级行政执法部门统筹做好免罚清单实施和规范行政处罚裁量权工作。

徐志群还提出，要加强执法痕迹化管理。实施首违不罚要落实好行政执法全过程记录制度，行政执法人员可以根据实际情况，采用音像记录方式记录执法全过程，确保履职尽责有据可查和可回溯管理。